תגובות ותגובות שכנגד בנושא ההפרטה

דיון על הפרטת מערכת החינוך

 

ב-3.7.2012    פורסם בעתון דה מרקר המאמר הבא:

 

מערכת החינוך

 

איך קרה שצצו בישראל מאות בתי ספר פרטיים מיוחדים הגובים שכר לימוד גבוה ומעמידים את ההורים בפני הדילמה – חינוך איכותי בעלות גבוהה או חינוך ממוצע במערכת הממלכתית? פרופ’ יוסי דהאן בוחן במאמרו את ההפרטה המזדחלת דה-פקטו שמעצבת מחדש את החינוך בישראל.

התופעה המרכזית שעליה מצביע דהאן היא בתי הספר הייחודיים. ייחודיות יכולה להיות דתית, לאומית, או כזו המבוססת על תפיסות חינוכיות כמו בתי הספר הדמוקרטיים, האנתרופוסופיים, בתי ספר למדעים או לאמנויות ועוד.

בשנים האחרונות חל גידול במספר בתי הספר הייחודיים המקבלים מימון ציבורי. הנתונים שמביא דהאן מאלפים: בשנת 2000 נכללו במערכת החינוך הרשמי 2,278 מוסדות חינוך, בעוד שמספר המוסדות המוכרים שאינם רשמיים (ללא מוסדות חינוך חרדיים) עמד על 419, כלומר כ-18% ממספר המוסדות החינוך הרשמי. ב-2011 היו בישראל 2,448 מוסדות חינוך רשמיים ו-594 מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים, כלומר, שיעורם הגיע לכרבע משיעור מוסדות החינוך הרשמיים – גידול של 41% על פני 10 שנים.

כדי לפתוח בית ספר יש לקבל רישיון ממשרד החינוך. מי שבקשתו נדחית רשאי לערער בפני ועדות ערר הפועלות מכוח חוק הפיקוח על בתי ספר, ומעניקות לבתי הספר הפרטיים רישיונות למרות התנגדות משרד החינוך ובתי המשפט המינהליים. כך נוצר מסלול עוקף משרד חינוך.

דהאן מראה כי הקו המנחה את החלטות ועדות הערר הוא הזכות החוקתית של הורים לחנך את ילדיהם בדרכם. לדבריו, החלטות ועדות הערר, שהן גוף מעין שיפוטי, הן הרות גורל – אך מתקבלות הרחק מעין הציבור. דהאן טוען כי הפרטת מערכת החינוך פוגעת בלכידות החברתית שכן היא מקדשת את ערך התחרותיות וההצלחה האינדיבידואלית שלפיו ילדים אחרים נתפשים כמתחרים, במקום לראות בהשכלה מכשיר לקידום כלל החברה.

האשמה, לדעת דהאן, נעוצה באקטיביזם השיפוטי הליברלי שהעניק גיבוי לזכויות חוקתיות כמו האוטונומיה החינוכית של ההורים. כך קרה שהצטברות החלטות משפטיות בעניינם של בתי ספר בודדים התגבשה לתהליך הפרטה סמוי. התוצאה היא מערכת של מאות בתי ספר פרטיים הממומנים בכספי ציבור ומתחנכים בהם ילדי השכבות המבוססות.

בית המשפט העליון אמור להתמודד עם הסוגיה בערעור שהגיש משרד החינוך על רישיון שניתן לבית הספר הפרטי חברותא, שההכרעה בו טרם ניתנה.

 

על  מאמר זה הגבתי בדברים הבאים שפרסמתי לקבוצת אנשי חינוך.

 

ושוב אותו הסיפור, הרבה מהומה על לא מאומה.

 

בעיתון דה מרקר מיום 3.7.2012 מדווח על מחקר של ד”ר יוסי דהאן, הקובע שבשנים האחרונות האקטיביזם השיפוטי מאיץ את תהליכי ההפרטה של מערכת החינוך. הטעון המרכזי הוא שוועדות הערר הדנות בבקשות הורים להקים בתי ספר ייחודיים ו/או פרטיים נוטות להסכים לתביעות ההורים בשם זכותם לבחור בחינוך בו הם מעוניינים.

 

לחיזוק טענתו – כך לדברי העיתון – הוא מביא את העובדה שבין השנים 2000 ל-2011 גדל מספר בתי הספר המוכרים (שאינם חרדים) מ-419 ל-594.  כאן עושה ד”ר יוסי דהאן טעות  כאשר הוא מזהה בתי ספר ייחודיים עם בתי ספר מוכרים שאינם רשמיים.  כל מי שמכיר את חוקי החינוך בישראל יודע שיכולים להיות בתי ספר ייחודיים רשמיים, ובתי ספר מוכרים שאינם כלל ייחודיים.

 

ושוב  מי שמכיר את מערכת החינוך וחוקיה ולו במקצת יודע שחלק גדול מבתי ספר העל יסודיים הם מוכרים. כל בתי הספר ברשת עמל, אורט, אמית וכד’ מוגדרים כמוכרים לא רשמיים, ועל כן אם מישהו רוצה לבחון באיזה מידה תהליך ההפרטה התגבר בשנים האחרונות הוא צריך להתייחס לבתי הספר היסודיים הרגילים (אין לכלול בתי ספר לחינוך מיוחד שם יש חלק המופעלים על ידי עמותות ובאופן פרטי אך זהו נושא אחר).

 

הנתונים לגבי מספר בתי הספר היסודיים המוכרים גלויים לעין כל ומופיעים באתר האינטרנט של משרד החינוך “במבט רחב”. כאן ראוי להסתכל בנפרד בנתונים בחינוך הממלכתי היהודי, בחינוך הממלכתי דתי ובחינוך הערבי.

 

	סך כל בתי הספר	יסודי ממלכתי	יסודי ממלכתי דתי	יסודי ערבי	סך  הכל
2000	1552	8	6	29	43
2011	1514	20	18	72	110

 

אפשר לראות בנקל שמספר בתי הספר המוכרים שאינם חרדים אמנם גדל אך הם עדיין מהווים ב-2011 רק 7% מכלל בתי הספר וכ-5% מהתלמידים.

 

האם יש במספרים אלה כדי לעורר פעמוני אזעקה בדבר הקטנת אחריותה של המדינה בתחום החינוך והעברתה לידיים פרטיות? אולי.

 

אך ראוי גם להתייחס לעובדה שבעשרים השנים האחרונות המדינה עשתה שני צעדים הרבה יותר גדולים ובכיוון ההפוך, הלא הם הרחבת חוק לימוד חובה לגילאי 16-17, ולגילאי 3-4. כל אחד מצעדים אלה נוגע לאלפים  רבים של  ילדים, והוא הרבה יותר משמעותי בכל הנוגע לאחריות המדינה לחינוך מהכרה בעשרות בודדות של בתי ספר יסודיים קטנים ברובם הגדול.

 

 

 

 

 

להלן תגובתו של פרופ’ יוסי דהאן

 

שלום נחום,

 

  

כאחד מהאנשים הנמצאים ברשימת התפוצה שלך ולומד מהטקסטים שאתה שולח אלינו דברים מידי פעם דברים חדשים, גם אני קיבלתי את הטקסט שלך על סיקור מאמרי ב”דה מרקר”. לצערי הטקסט האחרון שלך סובל ממספר ליקויים שאפשר היה להימנע מהם לו היית שולח אליי אי מייל ומבקש הבהרות במקום להזדרז ולהכריז: “ושוב אותו הסיפור, הרבה מהומה על לא מאומה”.  

 

להלן מספר הבהרות.

 

ראשית, הנתונים המוצגים שאליהם התייחסת אינם נתונים שלי,  אלא אלו נתונים רשמיים של משרד החינוך המצוטטים מתוך בקשת רשות ערעור שהגישה המדינה לבית המשפט העליון לפני מספר חודשים נגד פסיקתו של בית המשפט לעניינים מינהלים בעניין בית הספר “חברותא”, עניין הנידון בימים אלו בבית המשפט העליון. להלן המספרים המצוטטים.

 

על פי נתוני משרד החינוך, מספרם של בתי ספר המוכרים שאינם רשמיים הלך וגדל באופן דרמטי בעשור האחרון. בשנת 2000 נכללו במערכת החינוך הרשמי 2278 מוסדות חינוך, בעוד שמספר המוסדות המוכרים שאינם רשמיים (ללא מוסדות חינוך חרדיים) עמד על 419, כ 18% ממספר המוסדות החינוך הרשמי. בשנת 2011 קיימים במדינת ישראל 2448 מוסדות חינוך רשמיים ו 594 מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים, כלומר, ששיעורם מגיע כבר לכדי רבע משיעור מוסדות החינוך הרשמיים. מכאן, שבין השנים 2000 ל 2011 חל גידול של 41% במספר מוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים.

 

כמו כן בשנים האחרונות קיימת מגמת עלייה במספר הבקשות לפתיחת בית ספר מוכר שאינו רשמי המוגשות לבחינת משרד החינוך. בשנת הלימודים תשס”ט הוגשו 112 בקשות, ואילו בשנת הלימודים תשע”א הוגשו 208 בקשות, גידול של 85 אחוזים בכמות הבקשות. בתקופה הקצרה שמתחילת שנת 2011 ועד לאמצע יולי באותה שנה הוגשו שלשים ואחד ערערים נגד החלטת משרד החינוך שלא להעניק רישיון להקמת בתי ספר חדשים, כן קיימים ארבעה ערעורים בפני בתי המשפט לעניינים מינהלים על החלטות ועדות הערר. ובשנה האחרונה תשע”ב הובאו בפני מנכ”ל משדד החינוך 208 בקשות לפתיחת בתי ספר מוכרים שאינם רשמיים (שאינם

מוסדות חינך חרדיים) מהן אושרו 80 בקשות ונדחו 128 בקשות.

הנתונים הרלבנטיים למאמרי הם הנתונים הדנים בגידול בכמות הבקשות לפתיחת בית ספר מוכר שאינו רשמי המגיעות לועדות הערר ולא הנתונים הכלליים אודות הגידול במספר המוסדות המוכרים שאינם רשמיים, שאותם בחר להדגיש באופן דרמטי כותב הידיעה ב”דה מרקר”.

 

שנית, באשר לטענה “כל מי שמכיר את חוקי החינוך בישראל יודע שיכולים להיות בתי ספר ייחודיים רשמיים, ובתי ספר מוכרים שאינם כלל ייחודיים”. כן נחום, גם אני מכיר את חוקי החינוך בישראל ויודע שרוב בתי הספר הייחודיים בישראל שייכים לקטגוריית בתי הספר הרשמיים (הממלכתיים והממלכתיים דתיים). כאן מן הראוי להציג את הנתונים של יעל כפרי וגדי ביאליק אודות בתי הספר הייחודיים שהוצגו לאחרונה בכנס איגוד מנהלי מחלקות חינוך ברשויות המקומיות.

על פי הסקר שנערך בשנת 2011 בכמחצית מהרשויות המקומיות קיימים בתי ספר ייחודיים. רובם של בתי הספר הייחודיים הם בבעלות ציבורית, בעלות המדינה או הרשות המקומית, ומיעוטם בבעלות פרטית של עמותות או חברות מסחריות. למעלה מ 70% מבתי הספר הייחודיים משתייכים למגזר היהודי, 27% משתייכים לרשויות מעורבות (ערים כתל-אביב יפו,חיפה וירושלים) ואילו 3% בלבד מצויים ברשויות ערביות.

 

שלישית, באשר לטענה “ושוב  מי שמכיר את מערכת החינוך וחוקיה ולו במקצת יודע שחלק גדול מבתי ספר העל יסודיים הם מוכרים”. כן, שוב, גם אני מכיר “ולו במקצת” את מערכת החינוך ויודע שחלק גדול מבתי הספר העל יסודיים הם בתי ספר מוכרים שאינם רשמיים. להלן ציטוט מהמאמר הנדון:

“תחילה הערה מקדמית באשר להגדרות מוסדות חינוך בחקיקה הישראלית, החקיקה מבחינה בין מוסדות חינוך רשמיים המוחזקים על ידי המדינה והרשויות המקומיות, בתי ספר אלו משתייכים לחינוך ה”ממלכתי”, ה”ממלכתי דתי” וה”ממלכתי משלב”  לבין מוסדות חינוך “מוכרים שאינם רשמיים”. הקטגוריה “מוסדות חינוך שאינם רשמיים” כוללת מגוון רחב של סוגים שונים של בתי ספר ובהם בתי ספר חרדים לבנים ולבנות בתי ספר ייחודיים, בתי ספר של רשתות חינוך טכנולוגי, בתי ספר אקסטרניים וחלק מבתי הספר בחינוך ההתיישבותי.  קטגוריה של מוסדות חינוך המוגדרים מוסדות פטור. ומוסדות חינוך תרבותיים ייחודיים. מוקד הדיון במאמר הוא בתי ספר מוכרים שאינם רשמיים ייחודיים שהם נשוא הדיון בועדות הערר ובבתי המשפט המינהלים”.

 

הערה רביעית עניינה בהפרטה והפרטת מערכת החינוך הישראלי, בעניין זה אני פחות אופטימי ממך, אולי בשל חילוקי הדעות בינינו באשר למושג ההפרטה. מושג ההפרטה הוא מושג הכולל שלש משמעויות.

1. הפרטה במובן מימון שירותי החינוך, הפרטה במובן זה באה לידי ביטוי  בירידה במימון הציבורי ועלייה במימון הפרטי, תהליך המתרחש מזה שנים במערכת החינוך, על מימדי הפרטת המימון אפשר לקרוא בדו”ח האחרון של מבקר המדינה שיצא לאור לפני מספר חודשים. על פי דו”ח מבקר המדינה (2010-2011) אמד המשרד את היקפם של תשלומי ההורים בבתי ספר ב-2-3 מיליארד ש”ח בשנה, שהם כ-10%-15% מתקציב המשרד לחינוך היסודי והעל-יסודי.  בשנים 2009-2010 גבו בתי הספר מההורים סכומים אשר חרגו בכמיליארד שקלים מאלה שהתיר המשרד לגבות. חלק מתשלומים הפרטיים של משקי הבית הופנו למימון תכניות לימודים נוספות (תל”ן), פיצול כיתות, הקמת מגמות ייחודיות ובתי ספר ייחודיים.

 

2. המובן השני של הפרטה, קשור להפרטת הספקת שירותי החינוך. הפרטה במובן זה באה לידי ביטוי, בין היתר, במיקור חוץ של פונקציות שבעבר נעשו על ידי משרד החינוך. הפרטה זו כוללת העברת האחריות לעיצוב תכנים חינוכיים, לימודי העשרה, שירותי רווחה חינוכיים ופונקציות אחרות לגופים פרטיים, כאשר מידת הפיקוח והבקרה על פעילותם של גופים אלה מוגבלת מאד בהיקפה. הפרטת הספקת שירותי החינוך באה לידי ביטוי גם במעורבותם של גופים מסחריים, עמותות וקרנות בבתי הספר. על מדיניות ההפרטה במובן זה אפשר לקרוא בדו”ח מבקר המדינה האחרון, כמו גם במחקרה של נוגה דגן בוזגלו ממרכז אדוה ובסקר המעורבות של בת חן וינהבר ואחרות מהמכון ליזמות בחינוך בבית ברל. ההפרטה במובן זה נוגעת לאחת הבעיות המרכזיות בתחום החינוך – תחום יחסי העבודה. הפרטת מערכת יחסי העבודה הקיבוציים והעסקה של אלפי עובדי הוראה כעובדי קבלני שירותים, ראה למשל מאבקם של עובדות ועובדי קרן קרב ועובדי הילה המתרחשים בימים אלו. הפרטה מעין זו מתרחשת גם במדיניות ההרחבה של חוק חינוך חובה לגילאי 3-4 שאותה אתה מזכיר.

 

3. מובן שלישי של הפרטה נוגע לאספקטים של רגולציה, קבלת החלטות ואחריות פרטית –  האספקטים הללו של הפרטה מתייחסים לשאלת השליטה והפיקוח על שירותי החינוך המוענקים לתלמידים. כך למשל הפרטה במובן זה משמעותה הענקת אפשרויות בחירה רבות יותר בין בתי ספר שונים, ציבוריים או פרטיים,  וסמכות להחליט באשר למתרחש בבית הספר. היבט זה של הפרטה בא לידי ביטוי, בין היתר, בהכרזה מלפני מספר חודשים של משרד החינוך על החלת מדיניות פתיחת מבוקרת של אזורי רישום בעשר רשויות מקומיות. הדיון על מדיניות פתיחת אזורי רישום הוא מורכב, וכולל אספקטים אמפיריים ונורמטיביים, אולם רק אעיר שהמחקר בעניין זה מצביע על כך שמדיניות מוצלחת של פתיחת אזורי רישום מותנית במספר תנאי יסוד שהתכנית החדשה של משרד החינוך אינה ממלאת.

 

 

לדעתי יש להתייחס למדיניות ההפרטה במערכת החינוך בהקשר רחב יותר ולא להצטמצם בבחינה ספציפית של מדיניות זו או אחרת, אלא לראותה כחלק מאידיאולוגיה ומדיניות רחבה יותר, אידיאולוגיה ניאו ליברלית, המנחה מאז אמצע שנות השמונים רבים ממעצבי המדינות ומקבלי ההחלטות. אידיאולוגיה שבגילוייה המעשיים אפשר להבחין בשאר התחומים החברתיים והכלכליים בישראל.

 

ועתה למאמר עצמו ובקצרה. המאמר הוא מאמר האמור להופיע בכתב עת משפטי והוא אינו מתיימר לעסוק בכל היבטי ההפרטה של מערכת החינוך אלא מתמקד בניתוח הליכי הפרטת מערכת החינוך על ידי מערכת המשפט וההשכלות המוסריות, הפוליטיות, המשפטיות והחברתיות של הליכים אלו. המאמר מתמקד בהחלטות ועדות הערר ובתי המשפט המינהלים, (בשנים האחרונות הביע גם בית המשפט העליון תמיכה במדיניות ההפרטה של מערכת החינוך במספר פסקי דין).

ועדת הערר היא גוף מעין משפטי הפועל מכוח חוק הפיקוח על בתי ספר. בשנים האחרונות הפכו ועדות הערר למסלול מרכזי להענקת רישיונות לבתי ספר מוכרים שאינם רשמיים בניגוד להחלטות משרד החינוך, בתי ספר אלו הם בתי ספר ייחודיים מסוגים שונים, ייחוד אידיאולוגי או פדגוגי, כגון בתי ספר פתוחים, דמוקרטיים, סביבתיים, בעלי ייחוד דתי כזה או אחר ובתי ספר אחרים. אחד האחרונים שבהם הוא כאמור בית הספר “חברותא” שבימים אלו דן בית המשפט העליון בעניינו ובסוגיות העקרוניות העולות מהחלטות ועדות הערר ופסיקת בתי המשפט המינהלים.

קשה לדעת את מספרם המדויק של בתי הספר המוכרים שאינם רישמיים, (בתי המשפט מכנים אותם בתי ספר פרטיים) שזכו לרישיון מועדות הערר בשנים האחרונות, מהטעם הפשוט והבעייתי שהחלטות ועדות הערר לא פורסמו במשך שנים. משום מה מישהו במשרד החינוך החליט שעקרון פומביות המשפט לא חל על החלטות אלו. רק לאחרונה, לאחר מספר רב של פניות מהקליניקה לזכות לחינוך במרכז האקדמי למשפט ועסקים ברמת גן, נעתר לבסוף משרד החינוך והחליט לפרסם את החלטות ועדות הערר, אולם רק את אלו שהתקבלו החל משנת 2010.

החלטות ועדות הערר הן בעייתיות ממספר טעמים. אחד המרכזיים שבהם הוא פגיעה בעקרון שוויון ההזדמנויות. בניגוד לחוק ועדות אלו מעניקות רישיון לבתי ספר העורכים מבחני מיון וגובים שכר לימוד בגובה אלפי שקלים, ובמקרים מסוימים בגובה עשרות אלפי שקלים בשנה. טעם מרכזי בעייתי נוסף הוא הטעם הדמוקרטי הנעוץ בעובדה שגוף מעין שיפוטי, גוף שאינו נבחר, הכולל שלשה חברים, מיישם באופן סמוי מן העין מזה שנים מדיניות של הפרטת מערכת החינוך, דבר העומד בניגוד לעקרון הדמוקרטי הבסיסי של הפרדת רשויות. וטעם נוסף, בתי ספר אלו שתלמידיהם מגיעים ממשפחות בעלות אמצעים כלכליים ומעמד חברתי גבוה פוגעים  במערכת החינוך הרשמית על ידי נטישתם אותה, ועל ידי גריעת מימון מבתי הספר הרשמיים. חשוב להדגיש שמבחינה מעשית הענקת רישיון לבתי ספר ייחודיים אלו מלווה גם בהכרזה על הכרה שמשמעותה מימון המדינה של בתי ספר הפרטיים הללו בגובה שבין 65%-75% מהמימון המוענק לבתי ספר רשמיים. מימון הנגרע מבתי הספר הרשמיים. בניגוד למודל המימון האמריקאי, שלמעט חריגים אינו מממן בתי ספר פרטיים, והמודל האירופי המממן בתי ספר פרטיים תוך אכיפה קפדנית ומחמירה של דרישות כגון לימוד תכנית ליבה, עמידה במבחנים ארציים, הכשרת מורים ואי פגיעה בזכויותיהם, המודל הישראלי הייחודי מממן בתי ספר פרטיים כמעט ללא תנאי וללא מנגנון אכיפה אפקטיבי של התנאים המעטים הקיימים.

 

המאמר, מנתח את מגוון הנימוקים המצויים בחלק מהחלטות ועדות ערר (ההחלטות מלפני שנת 2010 הושגו באמצעות פניות לעורכי דין המעורבים בתיקים הרלבנטיים  ואנשי קשר במשרד החינוך), ובפסקי הדין של בתי המשפט המינהלים. המאמר המציג נימוקים נורמטיביים עקרוניים של שיקולי הוגנות נגד קיומם של בתי ספר פרטיים בכלל, ונימוקים נגד מימונם של בתי ספר סלקטיביים, גם בתי ספר רשמיים, המתנים קבלת תלמידים בעריכת מבחני מיון וגביית שכר לימוד.

 

המאמר גם בוחן את מגוון הנימוקים הנורמטיביים והמשפטיים שעליהם מתבססים החלטות ועדות הערר ובתי המשפט המינהלים, בין היתר, המאמר בוחן את הנימוק המרכזי הליברטריאני אודות זכות לאוטונומיה הורית. המאמר מנסה להצביע על הכשלים הנורמטיביים והמשפטיים של הנימוקים המרכזיים העומדים בבסיס החלטות ועדות הערר ופסיקת בתי המשפט המינהלים ומדגיש את הפרתם את עקרון שוויון ההזדמנויות בחינוך. (סוגיה משפטית מרכזית שנויה במחלוקת שנבחנת, סוגיה שתעמוד במרכז הדיון בבית המשפט העליון בעניין בית ספר “חברותא” היא האם יש להחיל את תקנות חוק חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים), שתוקנו על ידי שר החינוך בשנת 2008, תקנות שנועדו למנוע פגיעה של בתי הספר הייחודיים המוכרים שאינם רשמיים במערכת החינוך הרשמית, על הליך קבלת הרישיון המעוגן בחוק הפיקוח על בתי ספר)

 

והערה אחרונה על הקשר בין הענקת רישיונות לבתי ספר פרטיים (במימון ציבורי)  והפרטת מערכת החינוך הציבורית. בשנה האחרונה מקדם שר החינוך גדעון סער מדיניות של הרחבת תכניות לימודים נוספות (תל”ן), תכניות הכרוכות בתשלומי הורים, וכן הוא מקדם את פתיחתם של מגמות וכיתות ייחודיות בבתי ספר הרשמיים, שהקבלה אליהם כרוכה בתהליכי מיון וגביית שכר לימוד. הנימוק המרכזי למדיניות זו לטענת השר הוא שמדיניות זו של הפרטת מערכת החינוך הציבורית הכרחית על מנת למנוע מהורים חזקים לעזוב את מערכת החינוך הרשמית ולהעביר את ילדיהם לבתי הספר הייחודיים המוכרים שאינם רשמיים המוקמים בעקבות החלטות ועדות הערר ופסיקת בתי המשפט המינהלים. מכאן יוצא שעל פי גישת השר הדרך היעילה ביותר להיאבק בבתי הספר הפרטיים היא באמצעות הפרטת מערכת החינוך הציבורית. כך, אם לנקוט בלשונו של נחום,  גורמים “עשרות בודדות של בתי ספר יסודיים קטנים” להפרטת מערכת החינוך הציבורית.

 

ולהלן תגובתי לתגובתו של פרופ’ יוסי דהאן

 

שלום יוסי

 

קודם כל מגיעה לך התנצלות על כך של פניתי אליך על מנת לקבל את המסמך עליו הסתמך כתב דה מרקר, אך היות ונכתב בכתבה שהמאמר טרם פורסם הנחתי שהוא אינו נגיש מבחינתי.

 

תגובתך המעמיקה מאפשרת למקד את הדיון בכמה שאלות מהותיות וחשובות.

 

א.    האם אמנם המערכת עוברת תהליכי הפרטה?

ב.     אם התשובה לשאלה הראשונה חיובית מה ההשלכות של תהליכים אלה?

 

את תשובתי אחלק לשלושה חלקים.

 

בחלק הראשון  אדון בהגדרת  המושגים בתחום ההפרטה  נושא בו עסקתי בעבר במאמר שפורסם על ידי מרכז טאוב.[1] הסכמה או אי הסכמה על הגדרות אלה תוחמת במידה רבה את תחומי הדיון ויכולה לסמן את אזורי המחלוקת בינינו.

 

בחלק השני אגע  בקצרה בנתונים בכל הקשור למוסדות מוכרים לא רשמיים שאינם חרדים

 

ובחלק השלישי אגע בכמה נושאים המתקשרים לעיתים קרובות לויכוחים סביב הפרטה אך אינם קשורים אליה בהכרח קונצפטואלית .

 

את דברי אבסס במידה רבה על מאמר קודם שכתבתי בדו”ח השנתי של מרכז טאוב שפורסם ב-2005

 

הגדרות

 

א.    איזהו מוסד פרטי?

 

כאשר דנים בהפרטה דנים בנושאים שונים. החל בבעלות על המוסד, עבור דרך המימון, תכניות הלימודים, הפיקוח, דרכי העסקת המורים וכד’. כל זאת תיארתי בהרחבה במאמר שהוזכר לעיל. יחד עם  בשל העובדה שאין מוסד חינוכי  (בארץ לפחות) שאינו גובה סכום כלשהו מההורים, כשם שאין מוסד חינוכי שאינו כפוף במישרין ו/או בעקיפין לצורה זאת או אחרת של פיקוח ממשלתי, וכד’, כדאי להיצמד להגדרה פורמליסטית המקובלת גם ב-OECD המגדירה מוסד פרטי על דרך השלילה. דהיינו כל מוסד שאינו בבעלות הממשלה ו/או הרשות המקומית הוא מוסד פרטי.

במסגרת ה-OECD הוסיפו וחילקו את המוסדות הפרטיים למוסדות שרוב המימון שלהם הוא ציבורי ומוסדות שרוב המימון שלהם פרטי.

 

ב.     מתי אפשר לדבר על הפרטה

 

לטעמי אפשר לדבר הפרטה רק כאשר מתחולל תהליך שבמסגרתו שירותים שניתנו או היו באחריות המדינה בעבר ניתנים או נמסרים בהווה לאחריות גורמים שאינם המדינה. ולעומת זאת אי אפשר לדבר על הפרטה כאשר גורמים פרטיים ו/או הורים לוקחים על עצמם מפעילים ומממנים שירותים ופעולות שאף פעם לא ניתנו על ידי המדינה. כך למשל אפשר לדבר על הפרטת שירותי הבריאות בבית הספר, העברת כתיבת ספרי לימוד מהאגף לתכניות לימודים כעל הפרטה, אך אי אפשר לדבר על הקמת מכללות פרטיות כתהליך של הפרטה, כי המדינה לא התחייבה אף פעם לחינוך על תיכוני, ומדובר בתוספת שירות ולא בהחלפת המדינה על ידי גורם פרטי.

 

אני יודע שההגדרות שקבעתי לעצמי נראות אולי חדות מדי ושרירותיות אך הן מקלות על הדיון. ללא הגדרות אלה  יהיה צורך כל הזמן לדון בשאלות של מידה ויחסיות. מוסד ציבורי שהוריו משלמים 1000 שקל לשנה הוא ציבורי או פרטי? ואם הוריו משלמים 10000 שקל הוא ציבורי או פרטי? בית ספר יסודי  שיש בו מורה אחד שאינו עובד מדינה הוא ציבורי או פרטי, ואם שליש ממוריו מועסקים על ידי גורם חיצוני הוא פרטי או ציבורי? וכו’ וכו’.

 

מעתה והלאה ייתכן ואנו יכולים להמשיך ולהתדיין וייתכן גם שדרכינו נפרדות, כי כל אחד רואה אחרת את מהות החלוקה בין חינוך פרטי לחינוך ציבורי. בהנחה שבכל זאת יש הסכמה מסוימת בינינו אעבור עכשיו לחלק העובדתי.

 

ובכן מה באשר לעובדות.

 

בתי ספר פרטיים (מוכרים שאינם רשמיים ובתי ספר ייחודיים

 

לאור דבריך נראה לי שאתה מסכים איתי שיש לעשות הבחנה מהותית בין בתי ספר ייחודיים לבין בתי ספר מוכרים שאינם רשמיים. הראשונים רובם המכריע “רשמיים” והאחרונים – כפי שהראיתי בתגובתי לכתבה בדה- מרקר, ואילו האחרונים הם מועטים מאד (אם כי מספרם גדל בשנים האחרונות), וחלקם במספר התלמידים קטן יותר מחלקם במספר בתי הספר בגלל היותם לרוב קטנים. הנקודה המרכזית כאן היא שגם  היום למרות הדיבורים הרבים על הפרטה של מערכת החינוך מספר בתי הספר המוכרים הרשמיים במגזר היהודי הוא זניח.

 

רק לשם המחשה אציין שעל פי מסמך של הכנסת שנכתב בידי יובל וורגן ב-2011 רק 1.7% מהתלמידים בחינוך היסודי ב-2011 (לעומת 1.4% ב-2000). מספר התלמידים הלומדים בבתי ספר כאלה מתוך התלמידים שאינם חרדים מגיע ל-7%. כשהרוב המכריע של התלמידים הלומדים במוסדות מוכרים שאינם חרדים הוא מהמגזר הערבי (כ-29 אלף מתוך 38 אלף). יתירה מזאת מבין בתי הספר הייחודיים .[2]

 

אין הדבר כך במגזר הערבי. שם קצב הגידול של בתי הספר המוכרים שאינם רשמיים הואץ מאד בשנים האחרונות, וחלקם הן באוכלוסיית בתי הספר והן באוכלוסיית התלמידים הוא ניכר. על הסיבות לכך עמדתי כבר במקום אחר.[3]

 

כנגד מגמות אלה שבעיקרן מבטאות יותר רצון של הורים מאשר של  העומדים בראש מערכת החינוך, יש לראות את ההרחבה הניכרת של אחריות המדינה לחינוך שבאה לידי ביטוי מובהק בהארכת חוק לימוד חובה לגילאי 16-17 ו-3-4.

 

לעומת השיעור הקטן יחסית של בתי ספר מוכרים שאינם רשמיים בחינוך הממלכתי היהודי, ובחינוך הממלכתי דתי, הולך ורב מספר בתי הספר הייחודיים. הסיבה לכך גם היא נרמזה כבר על ידי במאמר התגובה לדה – מרקר, דהיינו הרצון של ההורים להשיג מה שנתפס על ידם כיתרונות החינוך הפרטי במסגרת ציבורית, ובכך להפחית את הנטל הכספי שמחייבת מסגרת פרטית. לאור האמור לעיל, גם אם אני מוכן להסכים שהנהייה אחרי בתי ספר ייחודיים יכולה להוות אינדיקאטור לשאיפות התבדלות של הורים, ו/או רצון לתת לילדיהם מסגרת אידיאולוגית או חינוכית נפרדת, אין הדבר מצביע על תמיכה של משרד החינוך במגמות אלה. ההיפך הוא הנכון. ההתמודדות של משרד החינוך מול החרדים ביישובים החרדיים מצד אחד, ומול בית ספר חברותא מצד שני, מצביעה על כך שהוא בעצם מנהל מלחמה – אולי מלחמת מאסף – נגד מגמות אלה.

 

היות ואתה מציין שהנתונים הרלבנטיים למאמרך הם הנתונים הדנים בגידול בכמות הבקשות לפתיחת בית ספר מוכר שאינו רשמי המגיעות לועדות הערר ולא הנתונים הכלליים אודות הגידול במספר המוסדות המוכרים שאינם רשמיים, שאותם בחר להדגיש באופן דרמטי כותב הידיעה ב”דה מרקר”. הרי שבנקודה זאת ביקורתי הייתה מכוונת יותר לפירוש – הלא מוצלח של דה מרקר – מאשר לטענה באשר לבתי הספר הייחודיים.

 

מימון 

 

נעבור עתה לסוגית המימון. אתה מביא כאסמכתא למגמות ההפרטה את דו”ח מבקר המדינה המתייחס לתשלומי ההורים. מבלי להתייחס לסוגיה בדבר הדיוק של האומדן הנוגע להיקף תשלומי ההורים, השאלה הרלבנטית איננה מה גודל תשלומי ההורים, אלא האם הם גדלו או לא. אם תתבונן בשנתון הסטטיסטי לישראל תראה שלאורך כל השנים היקף תשלומי ההורים בחינוך היסודי נע בין 5% ל-6%, ובחינוך העל יסודי  בסביבות 20%. יש לי השגות באשר לאומדן של תשלומי ההורים בחינוך העל יסודי היות ולפי הגדרות הלמס הוא כולל הרבה מרכיבים שאין להם כל שייכות לחינוך העל יסודי (כגון קורסים של השתלמויות מבוגרים ועוד).  במידה וחלו שינויים לאורך השנים בחלקם של משקי הבית בהוצאה הלאומית לחינוך הם היו בעיקר בחינוך העל תיכוני ובחינוך בגיל הרך. גם כאן להערכתי מדובר בתופעה חיובית של הרחבת מודעות הציבור לחשיבות שלבי חינוך אלה, והנגישות אליהם. איזה מצב הוא שוויוני יותר, כאשר רק מיעוט לומד במוסדות להשכלה גבוהה המסובסדים בצורה מסיבית על ידי המדינה, או כאשר חלק הרבה יותר גדול מהציבור לומד במוסדות להשכלה גבוהה ומממן זאת חלקית מכיסו הפרטי? אינני בטוח שהתשובה כאן היא חד משמעית.

 

הפרטת שירותי חינוך שבעבר היו ניתנים או שהיו באחריות המדינה.

 

 

כאן אין לי אתך הרבה חילוקי דעות. יחד עם זאת עדיין ייתכן שהעברת אחריות הביצוע של שירותים מסוימים מהמדינה לגורמים חיצוניים יכולה להביא להתייעלות בתנאי שהפיקוח של המדינה הוא יעיל. אני גם נוטה לקבל את העובדה שלרוב פיקוח כזה איננו יעיל, ואז שיקולי הרווח (הכספי, האידיאולוגי, הפוליטי, או האחר) גוברים.

 

למרות שיש דוגמאות בולטות במיוחד של תופעות אלה כגון הפרטת שירותי אחיות בתי הספר, שירותי הניקיון, הכנת ספרי הלימוד, וכד’ , השאלה היא ההערכה לגבי היקף התופעה ועצמתה, בהשוואה למגמות של מירכוז והחמרת פיקוח. אינני יודע לערוך השוואה כזאת, ונדמה לי שהיא תלויה במידה רבה בתפיסת העולם של המעריך.

 

אני מסכים אתך בהחלט שאחת התופעות החמורות ביותר הוא ריבוי העסקת מורים ועובדי חינוך אחרים בתנאי עבודה פוגעניים. חבל עד מאד שהמדינה אינה מגלה יותר נחישות למניעת התופעה ועוד יותר חבל שארגוני המורים וההסתדרות הכללית אדישים לה.

 

רגולציה ופיקוח 

 

אני חולק על המשתמע מדבריך שרגולציה ופיקוח הם תמיד טובים והיעדר רגולציה הוא תמיד רע.  נושא הבחירה  החופשית של הורים בבית הספר אליו יישלח ילדם איננו פסול על פניו. אמנם נכון הדבר שעד כה הניסיון המצטבר הוא שברבים מהמקומות בהם הדבר הונהג התוצאה הייתה יתר אי שוויון במערכת  אך אין הדבר הכרחי כפי שאתה בעצמך מציין. השאלה אם כללי משרד החינוך בתכנית החדשה בהקשר זה מספיקים או לא גם היא עדיין מחייבת בירור.

 

 הפרטה ואידיאולוגיה

 

אני מסכים בהחלט שאת המגמות השונות כולל מגמות של הפרטת שירותים שונים יש לקשור ל”אידיאולוגיה ניאו ליברלית, המנחה מאז אמצע שנות השמונים רבים ממעצבי המדינות ומקבלי ההחלטות”. יחד עם זאת אותה האידיאולוגיה מביאה גם לריבוי רגולציה באמצעות מבחני הישגים, דגש על בחינות בגרות, ותחומים נוספים. דווקא בשנים האחרונות הפיקוח בנושאים אלה הודק מאד. גם הנטייה להקטין את מספר בחינות הבגרות ולהתמקד במקצועות היסודי הולכת באותו הכיוון.

 

עד כאן. ולבסוף אודה לך מאד אם תואיל לשלוח לי את הטיוטא או הנוסח הסופי של מאמרך.

 

נחום בלס

 

 

 

 

שלום נחום,

 

מאד נהניתי מהרמה הגבוהה של חילופי הדעות בינך ובין יוסי דהאן. זוהי עדות לעליית מדרגה באיכות הויכוחים על מדיניות חינוך. מעבר לעניינים הסמנטיים דומני שכולנו מסכימים שמבחינת הבעלות קיימות מגמות ברורות של הפרטה – גידול חלקם של בתי הספר המוכרים של החרדים והערבים. לפיכך יש גידול בחלק התלמידים הלומדים בבתי ספר פרטיים . התנאים הירודים בבתי ספר ערביים ציבוריים מגדילים את הביקוש לבתי ספר פרטיים ואת הסגמנטציה המעמדית שם.  צמצום הדיון בהפרטה רק לחלק החילוני היהודי מוציא מהדיון את חלקה הגדול של הבעייה. כפי שאתה טוען בצדק, בתוך המגזר היהודי החילוני אין מגמה לפתוח בתי ספר פרטיים אלא לשנות במידה מסוימת את המהות של בתי הספר הציבוריים.אבל בסך האוכלוסייה מגמות ההפרטה זועקות. הדרך העיקרית לשנות זאת היא על ידי מתן עדיפות תנאים ברורה לחינוך הרשמי. . (זה קצת אנלוגי לויכוח על גיוס החרדים: במקום לבזבז כסף על תוכניות קיקיוניות עבורם צריך לשפר את תנאי השירות הצבאי, כולל משכורות).

 

דווקא לגבי מגמות ההלאמה של גני גילאי 3-4 יש לי ספקות: כבר היום מבקרים קרוב ל-90 אחוז מגילאים אלה בגנים, כולל האוכלוסייה הערבית. במצב כזה מספיק לממן את התלמידים – אין צורך בהחלפת הגנים הפרטיים בציבוריים, הכרוכה בהוצאות בנייה ובהכשרה של גננות במקום אלו מהפרטיות שתפרושנה.

 

כפי שדהאן וגם אתה מסכימים, בתוך המגזר היהודי החילוני  יש מגמה ליתר שונות בתוכניות הלימודים ואולי גם רצון לסגרגציה מעמדית. אני רואה הבדל גדול בין שתי מגמות אלו: שונות בתוכניות לימודים או בפדגוגיה  היא סבירה (גם מגוון הביגוד התחלף מאז בגדי אתא) ובסך הכל מימון הורים את תוכניות הלימודים הוא מוגבל, ואיננו בשום פנים בעייה מרכזית של מערכת החינוך.

 

לא כן ענין המיון: האמת היא, שמהעדר שיטתי של נתונים (שביקשתי אין ספור פעמים לבנות אותם) על אינטגרציה, אין לי וגם לא לאף אדם המוכר לי, מושג אם יש בכלל מיון מעמדי ישיר או עקיף בבתי הספר הייחודיים היסודיים ובחטיבות הביניים.  ואם הוא קיים – מה היקפו. מאותה סיבה של העדר נתונים אין לי גם מושג על מידת האינטגרציה בבתי ספר רשמיים לא יחודיים. הכל בענין זה בבל”ת. אם יש עניין אחד שבו יש להגביר את הפיקוח הרי הוא בתחום זה. בהינתן שיש ויהיו תשלומי הורים בהיקף מוגבל, ובהינתן שיש הגברה בתודעה המעמדית, יש לפקח על כך שקבלת תלמידים לא תהיה קשורה ברקע שלהם.

 

בענין השירותים הנלווים נראה לי שפחות חשובה מסגרת האספקה שלהם וחשובה יותר, לפי הצעותיך בועדת דוברת , תקינה ברורה שלהם. הטענה  נגד הפרטת שירות אחיות בית ספר היא שמספר התלמידים בממוצע לאחות גדל: את זה יש למנוע. באשר לשכירת מורים שאינם חברי האיגוד המקצועי: גם אני סבורה שיש להמנע מכך ככל האפשר.

 

שלך    רות

 

 

שלום רות

 

תודה על תגובתך. יש לי רק כמה הערות. 

 

א. לטעמי אי אפשר לראות בגידול בתי הספר החרדים מגמה של הפרטה. בתי ספר אלה אף פעם לא היו ציבוריים. והגידול שם אינו ביטוי למגמת הפרטה אלא רק לגידול בחלקם באוכלוסיה.

ב. באשר לערבים כאן יש לנו בעיה אמיתית. ברור שאת צודקת וככל הנראה הדרך להתמודד עם בעיה זאת היא שיפור ניכר של המערכת הציבורית.

ג. באשר לחינוך הממלכתי היהודי והממלכתי דתי מגמת ההפרטה היא זניחה. מגמה זאת גם כן אפשר לחלק לשניים. ילדים העוברים מבתי ספר ציבוריים לפרטיים וילדים המתחילים ללמוד בבתי ספר פרטיים. להערכתי מדובר בעיקר בסוג השני

 

בסיכום איני יכול להסכים לכך שמבחינת הבעלות קיימות מגמות ברורות של הפרטה כפי שניסחת זאת.

 

באשר לגילאי 3-4 חשוב לזכור שהמספרים של הילדים בגיל זה בגנים הם ככל הנראה פחות מ-90%. בבדיקות שערכתי מתברר שבכל זאת יש כ-60 אלף ילדים מחוץ למסגרת גנים. החלת החוק על כולם פועלת אמנם לטובת מעמד הביניים, אך אולי יש כאן יישום של עקרון השירותים האוניברסאליים לכלל האוכלוסיה.

 

ובכל הקשור לבתי הספר הייחודיים אנו מסכימים לחלוטין. כל עוד הם אינם שסתום בריחה מאינטגרציה, אלא ביטוי לרצון לגיטימי לגיוון חינוכי יבורכו. הצרה היא שלרוב החלק הראשון יותר נכון.

 

דרך אגב, בימים אלה אני עומד להיכנס למחקר בדיוק בנושא זה, על בסיס נתונים של קבצי תלמידים. בסופו נוכל לדעת שני דברים א. מידת השונות על פי נתוני הרקע  של התלמידים בכל בית ספר וב. האם בתוך בתי הספר נהוגה מדיניות של מיון או לא.

 

בברכה

 

נחום

 

---

[1] http://taubcenter.org.il/index.php/publications/discussion-papers/education/on-privatization-and-education-2/lang/he/

[2] יובל וורגן: מסלולי לימוד ייחודיים במימון פרטי במערכת החינוך, מוגש לוועדת החינוך, התרבות והספורט 2011 http://www.knesset.gov.il/mmm/data/pdf/m02804.pdf

[3] http://taubcenter.org.il/tauborgilwp/wp-content/uploads/H-Developments-in-Ed-2011.08.pdf